上海城市空间发展新方向 构建多中心城市新格局

大风起兮云飞扬

来源:澎湃新闻 作者:孙斌栋 选稿:展翔
2015-7-28 10:55:04

与中国多数大城市一样，单中心蔓延和人口高度集聚于中心城区是上海城市空间体系最突出的特征。中心城区与郊区城镇间规模级差悬殊，中心城区常住人口超过1000万，而市域内第二等级的城市规模仅仅是20万-50万人口，呈现中间“塌陷”的状态。单中心“摊大饼”式的集中发展和人口高度集聚，导致中心城区交通拥堵严峻、环境污染集中、房价飞涨等诸多弊端，严重影响了城市的健康良性发展，与现代化国际大都市和全球城市的建设目标定位相差甚远。而且，环境质量下降也降低了对高端人才的吸引力，不利于上海市创新中心建设以及创新驱动、转型发展的战略实施。

　　《国家新型城镇化规划》提出，要“优化城镇规模结构，增强中心城市辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展”。这一战略要求其实指出了缓解大城市病的一个重要思路，即跨出中心城区的范围，从区域尺度来构建合理的多中心空间体系。这不仅有利于缓解中心城区压力，塑造高效宜居的城市形态，更有助于打造上海未来全球城市的空间支撑。

　　上海城市空间发展目标：
　　多中心体系构建

　　上海向多中心转型是合理选择。未雨绸缪，早作部署，引导人口向中心城区外围的次中心城市疏散。

　　田园城市、卫星城、新城以及有机疏散理论，是历史上特大城市为了缓解中心城区拥挤所提倡的“多中心”发展理论。从伦敦、巴黎、东京、新加坡和香港等国际大都市的发展实践来看，特大城市从单中心向多中心转变是克服“单中心”蔓延弊端的发展趋势。Peter Hall领导的欧洲Polynet项目研究显示，多中心巨型城市区域内的城市之间具有功能上多中心的显著特点。而缘起美国南加州、预期与芝加哥学派齐名的洛杉矶学派则预言，洛杉矶大都市区的多中心发展现实或许反映了全球化背景下众多城市发展的趋势，是后现代大都市的典型。精明增长、新城市主义反对空间上的无序低密度蔓延，其潜在的含义也是鼓励区域内部多个中心的协同发展。美国从传统的低密度蔓延郊区化到今天洛杉矶学派对多中心结构的重视，在一定程度上意味着美国与欧洲在城市与区域空间发展理念上的殊途同归，这不得不引起我们的重视。

　　紧凑城市是应该提倡的，但不能拥挤。对于特大城市来讲，多中心结构较单中心在交通、生态、住房、经济等各方面绩效上都是更为合理的选择。一个职住均衡的多中心结构，外围居民可以就近在次中心就业，流向主中心的通勤交通也会得到分流而使拥堵缓解。交通效率的提高使多中心结构城市的汽车尾气污染减少，居民也更容易到达邻近的生态开放空间，更有利于城市防灾，热岛效应也更小。多中心结构的城市，会降低对单一主中心的地价需求，其地租曲线由锯齿形折线构成，显然较同等人口规模的单中心城市低，从而有助于提高居民的住房可支付能力。在经济方面，随着单中心结构城市规模扩大，源于交通拥堵和地价上升所带来的企业成本及劳动者居住成本会逐渐高于聚集经济收益，产生城市发展的离心力，从而在更大的区域内形成多中心结构，获得最大化的收益。根据笔者团队基于全国地级及以上城市的大样本计量检验显示，多中心程度高的城市确实具有更低的平均通勤时间和平均地价、更好的能耗绩效以及更高的劳动生产率，从而支持了以上观点。

　　因而，上海向多中心转型是合理选择。未雨绸缪，早作部署，引导人口向中心城区外围的次中心城市疏散，势在必然。20世纪的上海城市空间发展主要体现为极化，即中心城区的集聚发展。进入21世纪以来，城市空间的拓展需要上海加快启动向郊区的扩散进程，形成城乡一体的多中心空间格局，上海将更加昭显效率、和谐、生态和富有活力。

　　新加坡规划署前负责人刘太格先生提出的“星座式城市结构”是理想的多中心城镇体系结构。基于上海实际情况，多中心体系中的各中心城市的规模可能不会均等，现实的选择是主次中心的空间网络格局。次中心城市不应是服务于上海某个行政区的地方中心城市，应该具有与中心城同样的服务能级，是疏解中心城区人口和功能的反磁力中心，等级上高于新城。其必要性在于，只有把次中心城市的服务能级提高到市一级，具备市一级的就业岗位、医疗设施、学校等，才能将吸引力扩大到全市域，才能有助于人口的集聚和中心城人口的疏解。中心城与次中心城市是综合服务功能和专项服务功能的关系。如果说原来的中心城区与新城是母子关系，中心城区与次中心城市则是兄弟关系。顺应全球化趋势、国家战略要求以及长三角一体化态势，未来的上海多中心体系必须放到更大的长三角城市群中去考虑，上海中心城区在长三角城镇体系中具有组织、协调的核心功能，次中心城市应定位为这一全球城市区域中的中心节点之一，承担重要的职责分工。

　　多中心体系形成的关键：
　　次中心城市崛起

　　新城的公共服务能级还与中心城存在较大差距，在社会文化事业方面，高等级社会事业资源长期高度集中在中心城区，新城的医疗卫生事业和中小学教育事业落后于中心城区。

　　上海多中心空间体系形成的关键是建成次中心城市，目前上海的次中心城市主要是以新城为基础来培育。从英国、法国、日本等发达国家和中国香港等发达地区大规模建设新城的社会经济背景来看，正是人均生产总值从几千美元到1万美元再到2万美元（2008年美元）的上升阶段。以往上海无论是建设卫星城还是发展新城，其效果不明显的原因之一就在于社会经济水平尚未达到这一阶段。上海在“十三五”乃至今后时间，正从1万美元向2万美元迈进，因而大规模建设新城的社会经济条件基本具备，次中心城市建设正当其时。

　　为了对当前上海城市空间结构做出客观判断，我们运用人口普查和经济普查数据对上海多中心结构演化进行了定量分析，结果显示，上海还是呈现了一定程度上的多中心化趋势，不过进展缓慢。不能否认，以目前上海新城的人口规模和能级，还难以承担次中心城市功能，对中心城人口吸引力还很有限。根据我们所开展的上海中心城区居民问卷调查，高达60%~70%的人没有意愿到新城居住和工作。其中的原因是多方面的，包括：1.新城功能定位偏低，即使是当初规划选定的三个重点新城，其规划建设也是从属于和服务于中心城区。2.新城产业支撑不足，主要是提供制造业岗位，服务能级和就业吸引力不够。调查显示，在不愿意到新城工作的人口中，31.5%的人认为新城的就业机会少，26.0%的人认为新城的职位和薪水比较低。3.新城与中心城之间缺乏高效便捷的交通联系。问卷调查显示，不愿意到新城工作或居住的人中，60%~70%的人认为新城与中心城交通联系不方便。4.新城的公共服务能级还与中心城存在较大差距，在社会文化事业方面，高等级社会事业资源长期高度集中在中心城区，新城的医疗卫生事业和中小学教育事业落后于中心城区。问卷调查显示，购物不方便是中心城人口不愿意到新城居住的第二大原因；28.7%和20.1%的中心城被调查者是因为新城子女教育设施不理想和医疗条件差而不愿意到新城居住。5.尽管中心城区实施了“双增双减”，但中心城住宅建设量高居不下，为中心城带来了新的人口压力。6.新城开发和管理的体制滞后。目前在新城由区政府开发、市级机关分头管理的情况下，难以形成政策合力，难以实现资源和要素的规模集聚。

　　除了以上问卷调查外，我们还对上海次中心发展影响因素进行了定量探索，结果显示，劳动力集聚、人力资本水平、路网密度、与高速公路以及CBD距离、产业结构等因素都与次中心发展显著相关，在政策因素方面，国家级开发区对于就业次中心的形成具有一定引导作用，但市级开发区、城市总体规划以及“1966”城镇体系规划对次中心的形成作用还有待加强，这进一步验证了问卷所得出的结论。

　　上海未来城市空间支撑体系的战略建议

　　大虹桥项目和迪士尼项目都临近于增长边界（外环线），要谨慎操作，精心设计，防止成为新一轮的中心城区蔓延。

　　由于区域之间在收入、就业机会以及基础教育、医疗设施等方面存在的差距，人口还会向上海中心城区继续集聚；而且，客观上城市发展需要各种阶层劳动力匹配，上海增强创新能力和建设科创中心需要宽容、多样化的氛围，这也需要外来人口流入和融合。但同时上海中心城区的承载力日益饱和，如何应对需要未雨绸缪。

　　我们常常说上海人太多，其实主要是中心城人口拥挤，如果能够做到市域范围内的人口与就业合理布局，就会大大减轻这一压力。因而，全域范围内多中心结构的强化是应对未来人口增长可选择的空间策略方案。次中心城市的崛起与多中心结构的形成绝不是单纯的新城建设问题，这取决于人口从中心城市向次中心城市的成功迁移，涉及市场经济体制下的个人意愿。以往政策实施效果不尽如人意的重要原因就在于政策主观性强，对居民真实意愿考虑不周。未来上海的新城建设必须尊重市场经济规律，尊重个人和企业主体的选择，制定政策要从市场经济机制下的个人行为动机出发，因势利导；同时要注重从体制根源上，创新性地为城市区域空间优化扫清障碍。这些应当成为上海空间发展的指导思想。

　　政府能做到的包括：1.把次中心城市建设作为上海经济的新增长点乃至提高国际竞争力的高度上加以重视。短期来看，次中心城市建设是应对上海经济增长动力不足的需要；长期来看，次中心城市建设是增强上海整体经济能级，提高上海国际竞争力，优化上海城市空间结构，解决长期困扰的城市病的必然选择。因而，次中心城市发展绝不是简单的郊区建设问题，涉及到上海发展全局，影响到上海发展长远，是关系上海未来发展的重大战略抉择，应当成为当前上海发展政策的重中之重。2.由具有市一级经济管理权限的机构统筹次中心城市的开发建设，以利于政策聚焦和资源集聚，解决体制多头管理、缺乏政策重点的弊端。3.真正有集聚效应的次中心不会很多，要重点选择极少数有条件优势的新城向次中心城市目标培育，不要天女散花；4.尽快强化、完善市域范围内轨道交通网络化，而不是仅仅在中心城区密布地铁网络和建设向心式交通设施，中心城区交通设施越强，对人口滞留的吸引力越大；5.向选定的次中心城市政策聚焦，政府负责的产业、高校园区、住宅基地、大项目、大工程等向新城倾斜集中，产生聚合效应，尽快使次中心城市上规模，上等级，产生对企业和个人的吸引力。6.在“双增双减”政策的基础上，最大限度压缩中心城的住宅建筑总量；对中心城区的增长边界（UGB）进行严格管理，防止中心城区继续摊大饼式地蔓延和交通拥堵面积的扩大。大虹桥项目和迪士尼项目都临近增长边界（外环线），要谨慎操作，精心设计，防止成为新一轮的中心城区蔓延。

　　应该承认，由于中心城区与郊区新城规模悬殊，实现这一目标需要较长时期，也会遇到较大的困难。回头看看当年的大上海都市计划，多中心结构和轨道交通网络化是鲜明特征，70年之后我们又回到原来方案，值得深思。当时中心城区还不算太大，如果坚持到现在，多中心结构就已经形成了，或许今天上海中心城区人口压力就不会这么大了。

[作者系华东师范大学中国现代城市研究中心副主任，教授，本文得到国家自然科学基金项目(41471139)、上海哲学社会科学规划课题（2014BCK003）联合资助。本文系作者向上海大学历史系主办的“城镇化道路与上海卫星城”学术研讨会提交的论文，发表时有改写。田春玲编辑，工作邮箱:tiancl@thepaper.cn]

misska

这只是学界的研究  zf采纳与否还是未知数 看利益怎么分配了

ekingwang2011

说了跟没说一样。。。

没错，副中心、次中心都在搞。可是看看都是什么地方——徐家汇、真如、花木、五角场。。。这里虽然没有人民广场、静安寺和陆家嘴那么高大上。。。但是空间利用也已经非常紧凑了，甚至也很拥堵了。。。这些地方只能升级，没法成为新空间、新方向。。。开发开发就没有多少土地了。。。而且只能提高容积率，越来越密。

真想扩展布局，解决一些资源高度集中的问题，就得去郊区。。。不是他们不明白，是领导们实在不喜欢离开市中心罢了。

浦东新区ZF迁去临港。。。在松江设立一个面向浙江省的门户性城市副中心，在嘉定设立一个面向江苏的副中心。。。   看看什么效果。

大风起兮云飞扬

{:5_125:}.

mayouliang

本次城市总规修编，设立1个主城区、4个市域副中心重点城区、2个次级中心城区、2个策略性集中建设区、5个郊区带状城镇带。

主城区：在原先外环路以内的“中心城”基础上，将中心城周边快速发展的地区加以纳入，考虑了行政区划和土地利用功能分区、自然标示地形分解等因素，其南界在闵奉交界的黄浦江-大治河一线，西界以松闵交界女儿泾-G15嘉金高速公路-S6沪翔高速公路-S7沪崇高速公路-练祁河-沪太公路至石洞口为限，东侧以G40五洲大道延伸段-S20外环东段-S2沪芦高速公路，东北侧到长江口岸边，予以围合。在外环路以外的七宝-莘庄-北桥、闵行滨江（吴泾-紫竹园区）、虹桥商务区、南翔-江桥、大场机场以北、吴淞工业区北部、浦江镇滨江、召稼楼附近林海公路两侧等地，都将调整土地利用规划，集约高强度复合开发，并充实主城区外围的生态隔离郊野串联单元地带。

4个副中心城区：在现状嘉、青、松、临四个新城体系的基础上，进一步予以扩充和板块融合，提升其能级规模。嘉定新城要着力于赛车场周边地区和黄渡附近的新一轮发展，更主动有效地提升外冈地区定位，对接昆山、太仓，形成星座式的沪西北大都市群落；青浦新城要向东主动对接虹桥商务区的发展，向北联系昆山花桥、石浦和嘉定安亭，在白鹤、华新、重固、赵巷地区进行大型公共活动中心区域和新一轮城市板块的发展，提高上海东西向发展轴正西部区域的土地利用效益；松江新城要实施区域一体化战略，打通主城区南北发展组团的联系，提高开发强度；有效转型存量产业用地；推进李塔汇、小昆山、佘山镇、泗泾北、洞泾南等组团的精细紧凑发展，加强与周边地区的联系贯通；临港新城要进一步有序拉开大板块组团的框架，实施弹性融合的土地利用策略，为自由贸易、海洋经济主导的功能落地和市域城市体系的平衡发挥主导功能。

2个策略性发展区域：一个即金山区北部，枫泾、朱泾和松卫公路以西、廊下郊野单元以北，直至与浙江省平湖、嘉善交界的区域。着眼于大型基础设施的外围配套，提升沪浙边界地区的发展能级，平衡长三角地区的综合交通枢纽布局，有利于大都市区生态网络的完整性；一个即浦东机场周边的祝桥镇和迪斯尼乐园周边，南至下盐公路、北至S1迎宾高速公路之间的区域，根据浦东新区可持续发展的策略需求，谋定后动，为上海市未来的城市发展储备重点空间。

2个次中心城区：即浦东外环路以东，现状川沙城区-唐镇-曹路-合庆等新市镇构成的川沙新城，以及奉贤区的南桥新城。这两个次级中心城区，目前发展能级不强，土地集约利用亟待加强，城市发展的利用布局需要更大的立意平衡，与主城区的资源对接将得以强化。

5个郊区城镇发展带状地带：
1，金山新城-亭卫公路（金山工业区中部区域）-亭林；
2，惠南镇-大团镇-老港；
3，崇明陈海公路沿线的城桥新城、堡镇、新河；
4，奉贤区杭州湾北岸的奉城、青村、海湾；
5，长兴岛产业区、横沙岛、东滩陈家镇地区。
   -----这五个带状发展区域，将有效地提升人口导入和产业集聚的层次，隔而不断、强度适宜，在促进郊区周边区域用地减量平衡和生产生活方式的集约化转变过程中将发挥主导作用。

同时，在市域生态基底地域内的一般市镇（如叶榭、石湖荡、新浜、华亭、练塘、廊下，及崇明岛腹地的广大区域）及质量较好的村落社区，将予以保留；其余将逐步实施归并，并按照刚性的城市增长边界要求，将农林生态基底区域予以连片，为上海市的可持续绿色发展提供支撑。

核弹黄仁勋

回复 7# mayouliang


    出处是哪儿？

mayouliang

回复 8# 核弹黄仁勋


    送审稿通读了一遍。